CONAMA:INFORME NACIONAL SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA

CONAMA
INFORME NACIONAL SOBRE LA GESTIÓN
DEL AGUA EN CHILE ENERO 2000
Autores:
Ernesto Brown Fernández
Casilla 228-3
Santiago de Chile
Teléfonos: (56-2) 6784389
(56-2) 2352250
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conicbf@entelchile.net
Juan Eduardo Saldivia Medina
Moneda 673
Santiago de Chile
Teléfono: (56-2) 3824008
E-mail: jsaldivia@siss.cl

Anexo
ENTREVISTA AL SR. HUMBERTO PEÑA TORREALBA. INGENIERO CIVIL.
DIRECTOR GENERAL DE AGUAS. MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS.
REPÚBLICA DE CHILE

Pregunta 1
En los últimos años se ha incrementado la preocupación acerca del valor
estratégico del agua para el desarrollo de la vida en el próximo milenio. Por otra
parte, si bien existe una conciencia de esta circunstancia por parte de los
gestores y administradores del agua, aún no se han logrado implementar en la
práctica de manera cotidiana, las estrategias que permitan una gestión
sustentable del agua. ¿Cuáles son, en base a su experiencia, las causas de esta
dualidad?

Aquí en primer lugar hay una afirmación: “no se han logrado implementar en la práctica de manera cotidiana, las estrategias que permitan una gestión sustentable del agua”.
Se está diciendo que no se ha logrado implementar una gestión sustentable del agua.
Yo creo que a este respecto, hay que matizar bastante las cosas, en el fondo, yo no creo que en el caso nuestro podamos hablar de que, desde el punto de vista de los caudales, de las extracciones, no tengamos una gestión sustentable del agua.

De hecho, en gran parte del país, los recursos hídricos que se explotan actualmente son recursos hídricos que se vienen explotando así desde hace casi 100 años. Entonces no me parece que uno pueda decir así en bloque, que no es sustentable eso. Yo creo que la cosa puede ser distinta si uno piensa, que el término gestión sustentable se vincula a los ecosistemas asociados al agua, que no es lo mismo que gestión sustentable del agua, propiamente tal.

Y en ese sentido, con respecto a ese tema, yo creo que hay que distinguir dos cosas: uno, el tema de lo que hemos llamado pasivo ambiental; de la situación que históricamente se dio y que no ha sido revertida. Ahí entramos en el tema de las extracciones, que es una situación de implicancia económica extremadamente compleja para el país y que difícilmente, pensamos, el país podrá absorberlo en un tiempo breve. Puede ser una meta, pero de mediano a largo plazo en el peor de los casos.

Ahora, otra cosa es el pasivo ambiental asociado a los problemas por contaminación.
Con respecto al tema contaminación, yo creo que ahí ha habido una dificultad para poner de acuerdo al país con respecto a que tiene que asumir esta tarea y estos costos. Entonces, ese es un proceso que se inició tarde en Chile. Solamente a partir de la Ley de Bases del Medio Ambiente, verdaderamente estamos en mayoría de edad; pero me da la impresión a mí que es algo que en el país va a ser resuelto en forma relativamente rápida, porque ya hay suficiente conciencia de la importancia que tiene y se están paulatinamente incorporando los costos de este tipo de temas.
Entonces, yo creo que ha habido un problema, un retraso en la toma de conciencia de este tema en el país, por razones sociales, políticas y económicas, que ha redundado en un retraso institucional en la materia, que, pienso yo, está siendo revertido en estos momentos.

¿Cómo ve Ud. otros usos in situ del agua, por ejemplo usos para fines turísticos, esos los dejaría que se regularan en función de la demanda por ese tipo de necesidad?
No, yo creo que con respecto a las nuevas explotaciones esta situación ha ido cambiando, y de hecho, se ha ido incorporando en todas las nuevas solicitudes y en los nuevos proyectos la mantención de caudales para fines ambientales. Es una política que se ha venido sosteniendo en forma consistente en los últimos 5 años, a lo menos. Ahora bien, el punto es que con respecto a lo que Ud. plantea, yo creo que la definición de los caudales mínimos, es una materia que compete directamente a la función estatal, como representante y administrador de este bien común, bien nacional de uso público, que es el agua.

Yo creo que la participación privada puede ser adecuada y bienvenida para recuperar el pasivo ambiental, lo cual implica costos. Esto podría implicar acciones privadas para acelerar ese proceso. Pero, con respecto a lo nuevo, no me parece que sea la actuación unilateral de los particulares la que deba asumir esa tarea, al menos mientras no haya otras instancias de representatividad formal que pudieran tomarla, en función de un encargo del Estado, como podrían ser las Corporaciones de Cuencas.

Pregunta 2

¿Cuáles serían las tres prioridades en materia de política hídrica que deberían ser implementadas en su país para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos a largo plazo considerando las potencialidades y restricciones actuales?

Yo no sé si se refiere a prioridades de actuaciones de gestiones públicas, o desde el punto de vista físico, de proyectos, de programas.
Yo lo entendería desde el punto de vista de gestión pública, ahora si hay alguna cosa que requiere inversión y medidas estructurales, puede ser también materia de política pública el lograr que esas acciones se tomen.
Yo pienso que la principal dificultad que existe en este momento es de carácter institucional para avanzar en esta materia. Yo creo que es un tema que requiere cierta iniciativa. Ahora, con la situación legal vigente es posible avanzar mucho todavía, si es que existen lineamientos claros de políticas al más alto nivel dentro del Gobierno. Yo creo que se puede avanzar mucho sobre la base de una definición política de Gobierno que maximice las posibilidades de uso de la legislación vigente.

Ahora, en ese sentido también se tiene un segundo tema que es el tema de la falta de conciencia a nivel de los distintos actores, especialmente de los sectores productivos, de la importancia que tiene para su actuación directa, el resolver los problemas asociados a la falta de una gestión integrada de recursos hídricos.

En otras palabras, las situaciones concretas que requieren solución son: cómo se mejora la gestión integrada de los aspectos de aguas superficiales y aguas subterráneas en el país; cómo se mejora la gestión de los aspectos de calidad y cantidad de agua en el país; cómo se abre paso a proyectos de uso múltiple, que normalmente no ha habido espacio institucional para poder desarrollarlos; después, hay problemas que se relacionan con el tema de la planificación territorial y la gestión de la demanda por recursos hídricos, o sea, ahí hay problemas graves, en el sentido que hay inversiones, desarrollos que se hacen, y que entran en conflicto con la gestión del agua. Esto, por falta de cruzamiento entre las dimensiones territoriales vegetación y suelo, en general, y agua. Esos son problemas que hay que resolver.

Ahora, para resolver esto, se requiere mejorar el nivel de comprensión del problema, eso también tiene relación con la voluntad política de implementar la legislación vigente; y, el paso posterior debiera ser un cambio institucional formal. Dentro de eso está la posibilidad de generar entes como las Corporaciones de Cuencas.

Pregunta 3
Las estructuras gubernamentales encuentran serias dificultades para la gestión eficiente del agua. ¿Cree Ud. que la inserción del financiamiento privado puede mejorar sustancialmente la gestión integrada de los recursos hídricos? ¿Cuál es el límite en la incorporación de empresas de derecho privado en el manejo del agua?
Yo creo que hay que aclarar un poco la pregunta, porque no queda claro de qué gestión se está hablando. En la realidad chilena todos los aprovechamientos prácticamente se manejan desde una perspectiva privada. No hay aprovechamientos públicos prácticamente, y cuando hay empresas con capitales que son del Estado, actúan bajo la figura de Sociedad Anónima, por lo cual actúan, en el hecho, como si fueran empresas privadas.
Así que yo no creo que sea muy pertinente para el caso chileno, este tema, desde el punto de vista de los aprovechamientos de agua. Si es que se refiere a eso.
Pero el tema es ¿se logra con esto una gestión eficiente del agua, o no? Esa es
la pregunta básica.

Es que lo que pasa es que no habiendo una gestión propiamente estatal del agua, no hay elemento de comparación objetivo. Ahora, ¿cuál es el límite de la incorporación de la empresa de derecho privado en el manejo del agua? Yo diría que eso se relaciona estrictamente con la función reguladora del Estado. Yo no veo límites en la gestión de los aprovechamientos. Ahora, obviamente que la función de regulación del sector, y de tutela de este bien nacional de uso público, es una función privativa del Estado a través de las formas cómo se organice eso.

Pregunta 4
Cualquier cambio en el patrón actual del proceso de toma de decisiones en el manejo del agua, y en la asignación de inversiones, necesita un tiempo prudencial de adecuación y adaptación. ¿Cuáles cree que deben ser las actividades prioritarias a ser implementadas desde ahora, para que en un mediano plazo (2005) se pueda contar con un escenario proclive a la incorporación de la dimensión ambiental en las decisiones cotidianas?
Con respecto a la pregunta 4, yo creo que en realidad de hecho ya se está incorporando la dimensión ambiental en las decisiones de inversión de los distintos proyectos. Ahora, seguramente las mayores debilidades están desde el punto de vista de lo que es el conocimiento sobre el comportamiento de los sistemas hidrológicos, muchas veces. Es decir, que se pueden estar tomando acciones que no se conocen que tienen tal o cuál impacto. Pero eso es, más bien, un tema de recursos humanos y de conocimiento.

Pregunta 5
En los últimos años la población y las agencias gubernamentales se vieron conmovidas por un creciente impacto debido a fenómenos extremos (deslizamientos de tierras, inundaciones, aluviones, sequías y otros). ¿Hasta qué punto pueden ser considerados únicamente desastres naturales? ¿Qué estrategias prioritarias hay que implementar para atenuar las consecuencias negativas en su país?
En cierto sentido, es difícil hablar de desastres naturales en esta materia. De hecho detrás de todos estos desastres siempre hay decisiones absolutamente desarrolladas por la sociedad, por las personas, en relación a la ocupación del territorio. Así que difícilmente se puede hablar de desastres naturales. Ahora yo diría que lo más crítico ha sido en este sentido la falta de políticas claras de planificación territorial, especialmente en las grandes ciudades. Ha habido una falta de políticas en ese sentido que ha perdurado durante muchos años, con lo cual se han generado situaciones que difícilmente pueden ser revertidas, al menos dentro del marco económico de que disponen los Gobiernos.

¿Pero la causa de eso podría ser que resulta difícil, o muy difícil, hacer una planificación territorial con las presiones que existen para ocupar territorio y con la falta de conocimiento de la sociedad, o de sectores amplios de la sociedad, de los peligros que pueden existir al ocupar ciertos territorios? Ese es un problema bastante difícil de revertir quizás.
Yo creo que hay un tema institucional, en que, en el caso nuestro, la planificación territorial ha sido muy débil. Recién ahora se está tomando más conciencia al respecto, y yo creo que ese es el principal problema.

Pregunta 6
Aparentemente, los procesos de erosión hídrica, salinización de los suelos, así como la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, son sistemáticamente crecientes a pesar de los innumerables esfuerzos volcados en la implementación de planes de manejo de cuencas, programa de manejo conservacionistas, programas de control de la contaminación. ¿Cuáles son según su opinión las causas de esta brecha creciente?
Yo en realidad difiero un poquitito de la pregunta, en el sentido que no creo que los esfuerzos volcados al tema sean tan innumerables y tan importantes. Creo que más bien ha sido un tema ausente y los esfuerzos que se han hecho han sido aislados, locales, sin mucha fuerza, sin muchos recursos.

Ahora, la visión nuestra es que en esta materia se está avanzando en forma bastante significativa en el país, una vez que se generó la Ley de Bases de Medio Ambiente. Yo creo que ese hito, genera un cambio. Las razones por las cuales hubo tanto retardo en esto, ya lo mencionábamos antes, y para decirlo en forma muy sintética, el tema ambiental es un tema de la democracia. Durante casi los 20 años del gobierno militar no existió el tema ambiental. Si Ud. ve los análisis que se hacían a principios de los 70 en la Universidad de Chile, en el grupo que había de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, y Ud. lo ve el año 90, se da cuenta que lo que se decía el año 70 era exactamente lo que se empezó a decir el año 90, como si entremedio no hubiera pasado nada. Hubo un retraso en eso, pero yo creo que ese retraso se va a empezar a cerrar en forma relativamente rápida, con los planes de descontaminación que están incorporados dentro de los planes de desarrollo de las empresas sanitarias, y otras actividades de ese tipo.

Ahora un caso distinto es el tema de la erosión hídrica en el cual ahí, yo diría, el país ha tenido una cierta recuperación, a partir del interés económico en desarrollar el sector forestal en el país. Si uno hace un análisis de la situación forestal de hoy día en muchas cuencas y lo compara con la situación pasada, por una pura dinámica económica, yo diría que estamos en condiciones más favorables en ese tema.

Respecto a eso último a la erosión hídrica ¿Ud. cree que basta con ese puro efecto, con el incentivo que significa el aprovechamiento económico desde el punto de vista forestal, para que ese tema se resuelva, o se detenga el proceso de erosión en algunas zonas, o se requiere algo más?
Yo pienso que en ese sentido hay una tarea inconclusa, que creo que se debe dar en el contexto de las organizaciones de cuencas, pero con un elemento que creo que es la falencia que existe hoy día para avanzar más rápido en esto, y se refiere al tema financiamiento. Yo creo que más allá de la pura dinámica económica debieran existir recursos adicionales para orientar y potenciar esa dinámica económica en aquellas áreas en las cuales hay un beneficio común, beneficio social, que no está ligado directamente al beneficio privado.

Pregunta 7
Una componente esencial en el ciclo de la gestión de los recursos hídricos corresponde al monitoreo y evaluación continua de la oferta del agua, no obstante lo cual, las redes de información y actividades de campo ven sistemáticamente reducido su presupuesto de operación y mantenimiento en la mayoría de los países. ¿Cuáles son, según su opinión, las estrategias a seguir para lograr que esta actividad sea sustentable?
Con respecto a esto yo creo que en el caso nuestro no es válida la aseveración que se hayan venido reduciendo sistemáticamente los presupuestos en este sentido.
Ahora, lo que yo creo es la clave para desarrollar esta actividad es en primer lugar generar una estrategia que pueda revertir el círculo vicioso de menor inversión, peores resultados; en consecuencia, menor interés en invertir en una actividad que, desde el punto de vista de la opinión pública, de los resultados, sea tan poco interesante y relevante. Eso supone tener una especial estrategia, especialmente clara, de vincular la actividad a los beneficios que genera, y tener una estrategia para que esos beneficios sean conocidos y apreciados por los entes que definen los montos de inversión.

Ahora, una cuestión distinta y paralela, tiene que ir en el sentido de vincular los recursos que generan las cuencas asociados al tema hídrico, con los gastos que involucra desarrollar esas actividades, desde el punto de vista de las funciones públicas. En ese sentido es interesante el tema de cobro por el agua, y también vincular los distintos tipos de ingresos a las actividades de inversión en las cuencas, que me parece a mí que es una tendencia general, es decir que los usuarios financien los servicios.

Pregunta 8
En los últimos años se ha producido un importante avance en el diseño de infraestructuras y en el desarrollo de nuevas tecnologías para un reuso del agua, riego presurizado y no presurizado, etc. ¿Hasta qué punto son difundidos y aplicados estos avances tecnológicos? ¿Son incorporadas alternativas de técnicas no convencionales en el momento de la toma de decisiones? ¿La enseñanza universitaria incorpora en la formación de sus egresados con suficiente anticipación estos temas?
Yo creo que en este sentido hay dos cosas. Con respecto a la incorporación de los avances tecnológicos a la gestión del recurso hídrico, por un lado, el principal elemento dinamizador es obviamente el tema económico. Yo creo que el desarrollo que ha tenido el riego tecnificado en el país, está ligado estrictamente a los beneficios económicos que se derivan de ponerlo en funcionamiento. Yo creo que esa dinámica es la más decisiva.

Hay un segundo elemento que tiene que ver con la plena vigencia de la normativa conrespecto a tratamiento y a utilizaciones de vertidos. Yo creo que es el otro elemento que va a llevar a la implementación de todas las tecnologías de reuso del agua. De hecho la dinámica económica ha permitido mejorar el uso del agua en sectores en que hay mucha escasez, directamente, como es el caso el sector minero en el país, que tiene, yo diría, un récord de eficiencia en el uso del agua.
Entonces, yo creo que en esta materia hay dos cosas: por un lado, está la dinámica económica, que supone unas ciertas reglas del juego que permitan que esa dinámica se dé; y en segundo lugar, creo que es importante la plena aplicación de las normativas en aquellas cosas en las cuales son decisiones que competen al Estado, como es los vertidos, control, y fiscalización.
¿En cuanto a la enseñanza universitaria, qué impresión tiene Ud. en el país sobre la incorporación de temas avanzados en el uso y reuso del agua?
Yo creo que en general falta mucho en este sentido, pero pensando, más que en la enseñanza universitaria, en los niveles medios, básicos (de técnicos) porque no se ha generado, no ha habido instancias, ni preocupación de parte de las estructuras universitarias por desarrollar esas áreas. Entonces nos encontramos con una práctica, en la que normalmente la gente en esos niveles se forma en el trabajo, y creo que ahí hay un déficit importante.

Pregunta 9
La mayoría de los países cuenta con un cuerpo normativo para la gestión del agua. ¿Hasta qué punto se incorpora y promueve un uso integrado de los recursos hídricos? ¿Cómo se ejecutan las actividades intersectoriales al existir otros marcos normativos para la gestión de los recursos naturales?
Yo diría que en el caso nuestro el sistema legislativo ha sido muy eficiente para distinguir las distintas funciones que competen al Estado y a los particulares, y para que esas funciones puedan operar en forma eficiente dentro de su ámbito de actuación. El punto es que no existen niveles de integración de toda esa institucionalidad, que funciona eficientemente en cada uno de sus ámbitos, y, en consecuencia, la principal falencia que nosotros detectamos dentro del sistema institucional chileno es la falta de espacios adecuados para que se favorezca una gestión integrada. En ese sentido nosotros estamos intentando revertir aquello, a partir de lo que es la actual legislación y promoviendo la generación de un nivel de coordinación a nivel de los gobiernos regionales. Sin embargo, es una tarea que está recién partiendo, y como señalaba anteriormente, el punto clave es logra una actuación constructiva por parte de todos los actores, lo cual supone una coincidencia clara en cuanto a las ventajas que generaría una gestión integrada.

Pregunta 10
La última década se ha caracterizado por fomentar la participación de la sociedad en un sinnúmero de actividades. ¿Hasta qué punto se verifica la participación social en la gestión del agua de su país? ¿Las opiniones de la sociedad extraídas de instancias participatorias han cambiado genuinamente una decisión relativa a la gestión del agua? ¿En qué caso?
En realidad en el país el tema de la participación, yo diría que hay ámbitos en los cuales se desarrolla bastante claramente, y otros ámbitos en los cuales no existe un reconocimiento de esa participación. Yo diría que la participación de los usuarios del agua dentro de la distribución de los recursos hídricos, es una cuestión muy antigua en el país, y que se da con algunas limitaciones, pero relativamente cumpliendo su objetivo.

Hay un segundo tipo de participación, que se ha implementado a partir de lo que es la Ley de Bases del Medio Ambiente, y que es una participación en torno a los proyectos de implicancias ambientales. Esta participación, yo diría que su principal dificultad actual estriba en el nivel de capacitación, de formación, de educación, para que sea una participación bien informada.

En tercer lugar, hay un área en la cual no existe prácticamente participación y no está reconocida como tal, y se refiere al rol que le debiera corresponder a los distintos actores de una cuenca en todas aquellas dimensiones del agua que no sean las que tienen que ver con el ejercicio de los derechos de aprovechamiento; o sea, el agua es un bien de carácter social, económico, ambiental. Es social en el sentido que además genera una serie de bienes comunes como puede ser paisajes, aspectos de contaminación, etc., los cuales suponen estructuras de participación de los usuarios en general, de ese tipo de bienes, o sea de los ciudadanos, de las organizaciones sociales, de los usuarios del terreno, del suelo, y otros entes. Eso no existe.

Entonces, tenemos una participación trunca, desde el punto de vista que hay una participación dentro de las organizaciones de usuarios de los que tienen derechos de aprovechamiento, hay una participación de la ciudadanía cuando existen proyectos, que pasan por el sentido de evaluación de impacto ambiental, pero, no hay participación con respecto a los bienes comunes que se generan de la gestión del agua, y eso es inexistente a la fecha. Esto tiene que ver con las respuestas a los temas anteriores, por lo cual creemos que se tiene que favorecer una gestión integrada del agua, y las iniciativas se están tomando en ese sentido.

Hay otro tema que a veces también se considera dentro del tema de participación, cual es la participación de los usuarios de los servicios públicos, como pueden ser los usuarios de los sistemas de agua potable, y en ese sentido, tampoco en el país existe ni cultura, ni una estructura orgánica, que en otros países hay.
Ud. cree que en este país podrá avanzarse rápido, o lo ve muy lejano en el futuro, en lo que se refiere a una participación en estos últimos aspectos que hemos estado hablando?
Yo lo veo un tema de mediano plazo, pensando de aquí a unos cinco años, o una cosa así. Yo creo que lo inmediato es avanzar en instancias de coordinación más amplias que lo que son las organizaciones de usuarios, que involucren todos los aspectos que tienen que ver con los recursos hídricos, y que tengan una función, por una parte, de coordinación con respecto a problemas concretos, y que vayan abriendo conciencia con respecto a la necesidad de una gestión integrada. A partir de ahí, esta participación se podrá ir institucionalizando.

¿Hay algún otro tema que a Ud. le gustaría tocar, que no haya sido preguntado?
Yo pienso que lo importante es que hay que tener claro que en el tema de la gestión del agua en el país, hay algunos desafíos que son muy importantes para el futuro. En primer lugar, el que tiene que ver con la escasez del recurso hídrico frente a demandas que son crecientes, lo cual supone un conjunto de condiciones para que ese recurso sea utilizado eficientemente localizado en aquellas áreas de mayor beneficio económico, social, ambiental. Que en definitiva, se pueda generar inversión con respecto a la explotación de nuevos recursos para resolver ese desbalance oferta demanda, sin daños para el país.

Ahora el segundo desafío tiene que ver con todo el tema ambiental, cosa que además supone niveles de inversión muy significativos. Este es un tema que se está comenzando a resolver a través de determinados mecanismos, pero que todavía queda una duda con respecto a si efectivamente los financiamientos van a estar disponibles para ese objetivo, y qué consecuencia va a traer esto de por medio. Hay que pensar que la apuesta es bastante importante, o sea, que se van a hacer varias inversiones de varios miles de millones de dólares, en los cuales el Estado prácticamente no estaría invirtiendo directamente en ello. Es una apuesta grande y habrá que ver si eso resulta así o no. De hecho, dentro de todo el sector sanitario, un tema que puede ser relevante es, qué niveles de subsidios se van a requerir para los sectores que no están en condiciones de costear las tarifas que permitan el financiamiento de dichas inversiones.

Bueno, el tercer desafío que nosotros identificamos tiene que ver con el tema de la incertidumbre, debido a la variabilidad climática en general. La cuestión no es menor, porque se da en un contexto en el cual uno tiene ya áreas bastante restrictivas. Estos cambios pueden significar disponibilidades de agua que dificulten enormemente las situaciones, y las tornen más conflictivas. Todas estas ideas están recogidas dentro del documento Política Nacional de Aguas que de alguna manera orientan y recogen toda nuestra visión del tema.